我国现行法律法规对自动驾驶汽车的适用性分析

  • 申杨柳 朱一方
  • 2019-07-13 15:26:13
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本文分析了我国现行法律法规对自动驾驶汽车的适用性,并提出了优化自动驾驶汽车法律环境的建议。

本文作者为中国汽车技术研究中心有限公司 申杨柳 朱一方

导读:自动驾驶汽车的本质是由自动驾驶系统代替人类驾驶员完成驾驶任务,其产品属性、使用方式较传统汽车发生较大变化,进而给现行基于传统汽车产品属性、使用方式制定的相关法律法规带来挑战。本文分析了我国现行法律法规对自动驾驶汽车的适用性,并提出了优化自动驾驶汽车法律环境的建议。

自动驾驶汽车是汽车产业与人工智能、信息通讯等产业融合创新的产物,集合了环境感知、行为决策、自动控制等功能,进而实现对人类驾驶员的部分或完全替代。这将给汽车产品的本质属性带来颠覆性的变化,使汽车从由人驾驶的功能性运输工具向根据用户需求自主控制的智能化产品转变。由于我国现行与汽车相关的法律法规都是基于传统汽车的产品属性、使用方式制定,很多规定不适用于自动驾驶汽车,部分方面也存在监管空白。

一 现行相关法律法规对自动驾驶汽车的适用性分析

作为汽车产品,自动驾驶汽车需要符合汽车相关的法律法规。作为多领域融合的产物,自动驾驶汽车还要与地理信息、网络安全、电子通讯等领域的法律法规相适应。经过梳理,我国部分法律法规不完全适用于自动驾驶汽车。

(一) 现行标准中的部分条款不适用于自动驾驶汽车


现行技术标准基于传统汽车制定,部分条款如“转向系统必须直接由驾驶员操作”、“必须安装方向盘”等与自动驾驶汽车的本质矛盾,导致出现高级别自动驾驶汽车不完全满足国家相关标准的情况。而根据《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等法律和现行产品准入制度,汽车产品必须符合国家相关标准,否则禁止生产、销售和进口,也无法获得上路行驶的资格。


(二) 部分交通管理法律法规不适用于自动驾驶汽车


1、现行法律法规限制了自动驾驶汽车部分场景下的道路测试


自动驾驶汽车的驾驶系统以机器为核心构建,为了保证上路后的安全性和可靠性,必须要在海量的道路测试中不断地修整、学习。而我国现行法律法规禁止自动驾驶汽车在高速公路、城市快速路上试车,同时也禁止在公路上检验车辆的制动性能,这会影响自动驾驶汽车相关驾驶功能的验证。


2、现行法律法规中关于驾驶人、驾驶行为的规定制约了自动驾驶功能的使用


传统汽车中人类驾驶员负责驾驶汽车,所以现行法律体系强化了驾驶人的责任。在驾驶主体方面,要求汽车只能由取得机动车驾驶证的人驾驶,且对驾驶人身体条件作出严格规定,如无红绿色盲、躯干和颈部无运动功能障碍等;在驾驶行为方面,禁止驾驶人在开车途中具备接打手持电话、双手离开方向盘、酒驾、疲劳驾驶等行为。


由于自动驾驶汽车的本质就是将人类驾驶员从驾驶任务中解放出来,上述关于驾驶人、驾驶行为的规定,限制了L4-L5级别自动驾驶功能的使用,但对L3及以下级别影响较小。


3、交通行为责任主体与自动驾驶行为主体不匹配


当驾驶责任逐渐从人类驾驶员让渡给自动驾驶系统,会引发一个新的问题——谁来承担交通违章及安全事故责任?我国现行交通行为责任法律体系以人类驾驶员为核心,交通行为责任一般由驾驶人承担,如果汽车存在质量问题,则需要汽车制造商在法定范围内承担产品质量责任。当汽车的自动驾驶等级较低时(L1-L3),现行交通行为责任法律体系能够适用自动驾驶汽车。而对于高级别自动驾驶汽车(L4、L5),其潜在行为责任主体将从驾驶人、汽车制造商扩展到自动驾驶系统开发商、车辆运营商、信息服务商、路测设备提供商等,导致我国现行交通行为责任划分体系无法适用。


4、部分车辆保险法律规定难以适用于自动驾驶汽车

车辆保险的本质是承包车辆遭受意外自然灾害和意外事故造成的汽车本身的损失,以及被保险人对第三者的人身伤害和财产损失的经济赔偿责任,因此保险制度与交通行为责任划分体系高度关联。根据《机动车交通事故责任强制保险条例》,车辆保险的“投保人”是机动车所有人或管理人,“被保险人”为投保人及其允许的合法驾驶人。随着驾驶主体和交通行为责任主体的变化,我国现有的针对车辆所有人、驾驶人、投保人、被保险人建立起来的车辆保险法律框架可能会被打破。


(三) 严格的测绘管理制度可能会限制部分自动驾驶技术路线

自动驾驶汽车通过搭载在车身周围的传感器获取周边环境信息,结合车辆位置信息创建实时的3D车辆周边环境感知地图,并将创建的3D局部地图与高精地图对比,得到车辆在高精度地图中的精确位置(即“环境感知+高精度定位+高精度地图”)。根据《中华人民共和国测绘法》中关于测绘的定义,自动驾驶汽车的上述行为属于测绘活动。我国出于维护国家安全的目的,对测绘行为实行严格的监管制度,部分规定不适用于自动驾驶汽车。


1、高精度地图数据采集、编辑加工和生产必须由取得导航电子地图资质的企业承担

根据《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》,自动驾驶地图(即高精度地图)属于导航电子地图的新型种类,其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。而我国对导航电子地图资质管理严格,获得该资质的企业几乎都是图商。


2、相关企业必须要取得导航电子地图资质,才能在使用高精度地图的同时,开展环境感知与高精度定位

根据《关于导航电子地图管理有关规定的通知》,在使用高精度地图过程中,运用空间定位仪器采集空间地理信息(如坐标、高程、地物属性),以及通过获取的地理信息对高精度地图相关内容进行检测、校核、更改等,属于测绘活动,相关企业必须取得导航电子地图资质。根据该定义,自动驾驶汽车通过“高精度定位+环境感知+高精度地图”实现路径规划的行为属于上述管理范畴,因此自动驾驶汽车企业必须取得导航电子地图资质。


3、我国对高精度地图的内容有严格保密要求,无法满足自动驾驶汽车需求

根据《公开地图内容表示补充规定》等文件,重要桥梁的限高、限宽、净空、载重量和坡度属性等内容都属于敏感信息,高精度地图在公开出版前,必须过滤并删除上述内容。上述敏感信息是自动驾驶车辆计算加速度控制油门、刹车,以及转向控制等的重要参考,删除后会影响部分自动驾驶功能的使用。


4、高精度地图众包模式存在监管空白

高精度地图要求高时效性,仅依赖专业的采集车辆集中制图无法实现全国范围内的地图及时更新。相对于集中制图模式,众包数据采集模式(简称“众包模式”)通过依靠大量道路上行驶的车辆进行数据采集可以实现地图实时更新的目的,效率高、成本低。就采集的数据类型看,众包模式可能会涉及到测绘行为,但我国目前尚未建立针对众包模式监管制度,相关领域存在监管空白。

(四) 缺少专门针对自动驾驶汽车网络安全的指导性文件

与其他网络产品相比,自动驾驶汽车具备可移动性,自动驾驶网络安全不仅关乎车辆本身,还涉及到公共安全。如果车辆被不法分子远程攻击,可能会造成严重的人身伤害和财产损失。尽管我国已出台了《中华人民共和国网络安全法》,但相关规定比较原则,无法应对自动驾驶汽车带来的特殊情景下的网络安全问题。

考虑到自动驾驶汽车网络安全的重要性和特殊性,美国在本国已经出台了《网络安全法案》的情况下,仍旧颁布了《现代车辆网络安全最佳实践》(简称《最佳实践》),旨在帮助汽车制造商和软件设计商提升现代车辆网络安全,并为如何防止、抵御网络攻击提供指引。由于部分网络安全问题不适合用法律进行规定,因此《最佳实践》只是指南性文件,不具备强制性。与美国相比,我国目前还缺少专门针对自动驾驶汽车网络安全的实施细则或指南性文件。

二 中国自动驾驶汽车法律环境建设的路径探讨

我国自动驾驶汽车法律环境建设包含多个方面,部分领域还涉及国家安全,相关法律制修订工作要分领域、分阶段、分步骤进行。核心是要平衡好国家安全与产业创新的利益,在有效保护社会公共利益的前提下,为先进科技更好地服务于社会发展、满足人民需要提供便利。

1、尽快推动适用于L3及以下级别自动驾驶汽车法律法规的制修订工作,并启动L4-L5级别自动驾驶汽车法律环境优化的前瞻性研究工作

基于前文分析,现行法律法规不适用自动驾驶汽车发展的根本原因是驾驶任务从人类驾驶员逐渐转移到自动驾驶系统,进而导致车辆在产品属性、使用方式等方面发生变化。

根据SAE自动驾驶汽车分级标准,L3及以下级别自动驾驶汽车仍然需要人类驾驶员参与,现行法律法规不适用的情况较少,修订调整的难度较小。而L4、L5级别自动驾驶汽车颠覆了传统汽车的产品属性、使用方式,对现行法律法规的冲击较大,甚至会涉及到《刑法》、《侵权责任法》等一般法。因此,现阶段建议尽快推动适用于L3及以下级别自动驾驶汽车法律法规的制修订工作,待L4-L5级别自动驾驶的技术路线、产业形态、商业模式明朗后,再完善适用于L4、L5级别自动驾驶汽车的法律法规,但考虑到高级别自动驾驶相关法律法规修订难度大、耗时长,目前可以着手启动前瞻性研究工作。

2、科学处理科技进步性与法律稳定性之间的关系,法律要给科技进步留出空间

科技处于永恒发展与不断变化之中,进而引起社会关系的变动和更新,需要法律不断地调整和更新。与此难以一致的是,法律是一种系统化、稳定化的结构体系,不能朝令夕改。纵观历史,许多科技产品如电脑、飞机等都产生了各自的新法律问题,而历史发展经验表明,新技术引发的新矛盾、新风险,很大一部分会随着技术的成熟、可靠而自然解决。就自动驾驶汽车而言,法律应该多给科技主体一些自主权,给技术进步留出空间,在原则性与灵活性之间找到最合理的方式。比如通过授权立法、临时性立法、法律解释等司法方法,来适应科技的进步性。

三 中国自动驾驶汽车法律环境建设的优化建议

1、近期要优化现行法律法规中不适用于L3及以下级别自动驾驶汽车发展的条款

一是建立有助于技术创新的产品豁免机制。《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国产品质量法》等法律文件及现行准入制度对自动驾驶汽车产生的约束并非直接约束,其根本原因在自动驾驶汽车不符合现行标准。建议对相关法律条款进行解释,对于不适用既有标准的新技术、新产品,建立产品豁免制度,能够确认安全、环保水平不低于相应标准(即“效果相当”)要求且风险可控的技术、产品,应给予支持,准予生产、销售和进口。

二是扩大和丰富自动驾驶汽车道路测试的典型场景。对《道路交通安全法实施条例》、《公路法》、《公路安全保护条例》中关于“禁止在高速公路和城市快速路试车”、“禁止将公路作为检验机动车制动性能的试车场地”等条款进行解释,有条件地允许自动驾驶汽车在高速公路、城市快速路上进行测试。

三是优化测绘领域监管制度。结合自动驾驶汽车特点及技术研发、验证需求,建立新的适合自动驾驶汽车特点的管理模式,降低高精度地图制作、使用准入门槛,优化高精度地图成果管理制度。

四是制定自动驾驶汽车网络安全实施细则或指南性文件。以现行的《网络安全法》为基础,针对自动驾驶汽车特点,制定自动驾驶汽车网络安全实施细则或指南性文件,对车联网环境下各参与方的义务、黑客攻击导致损害后果的赔偿制度、数据出境制度等方面的问题作出说明,并针对可能存在的大规模网络攻击引起的公共安全隐患制定相应的应急预案。

2、远期针对L4、L5级别自动驾驶汽车,建立完善的法律法规体系,妥善应对高级别自动驾驶面临的各类法律问题

一是给予自动驾驶系统合法的驾驶地位。推动修订《道路交通安全法》及其实施条例或对相关文件进行解释,将符合要求的自动驾驶系统视同为驾驶人,允许其驾驶汽车。可以要求自动驾驶汽车安装“黑匣子”,用以记录车辆行驶状态,并作为相关监管的辅助手段。此外,探索建立全新的自动驾驶系统升级管理制度,明确“谁来管、管什么、如何管”。

二是推动修订《道路交通安全法》、《侵权责任法》、《刑法》或相关文件中对交通事故责任主体的判定。充分考虑自动驾驶汽车的特殊性,将自动驾驶系统纳入到交通事故责任主体范围内,在各参与者之间划分责任,同时优化我国车辆保险法律体系。